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城市房屋拆迁补偿安置合同纠纷案件成因分析及审理对策

作者:刘海波  发布时间:2014-09-13 14:20:37


 

 论文提要:2007年10月1日,《中华人民共和国物权法》正式实施, 《物权法》的出台,标志着我国的体制转轨进入了一个新的阶段。然而,基于多方面的综合考虑,《物权法》对城市房屋拆迁补偿安置问题的处理没有突破原有的法律框架,这类纠纷的解决仍旧处于一个尴尬的境地。城市房屋拆迁补偿安置实际上是指在城市规划区内国有土地上实施拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。按照《拆迁条例》,“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决”,将政府置于一种第三方的位置,但《物权法》已明确,仅仅是在涉及公共利益需要的情况下,政府才可以决定是否征收土地,开发商更无权力单方面决定是否拆迁,因此政府应当完全从商业拆迁中抽身出来,并且废除目前商业拆迁领域的许可制度。按照物权法规定,在土地使用权尚未进行转让的时候,根本不能进行买卖,也就是说拆迁应当在购买土地之前,但目前很多土地都是先卖后拆,已付资金的压力也是开发商不断出现暴力强拆的原因。这个问题是在我国特有的经济体制下形成的,它属于我国的本土问题,没有可以借鉴的现成模式。本文立足于问题的本土性和客观现实性,从研究这类纠纷的个案出发,我收集了30余例城市房屋拆迁补偿安置问题纠纷案例,认为立法回避和利益分歧是导致这类纠纷的形成的重要原因,并分析了这类纠纷所引发的一系列社会矛盾。在本文最后一部分,笔者站在司法者的角度,探讨了在现有的法律体制框架下,在不影响经济发展、社会稳定的前提下,在维护最基本的社会正义和人民利益的基础上解决这类矛盾的两条途径:一是发挥法院的审判职能作用,通过利益衡量、政策把握,案例指导和大量调解措施解决矛盾。二是健全立法指导,依法保护拆迁当事人的合法权益,完善社会保障,从根本上解决纠纷。全文共8526字。

一、 个案分析:城市房屋拆迁补偿安置合同纠纷案件的特点及审理中反映出的问题的复杂性

[案例一]上海虹桥机场暴力拆迁案[ 上海市闵行区强迁实例。]。上海市居民潘某曾经的家是一幢建筑面积480平方米的四层小楼,位于上海闵行区。潘某和丈夫张某都出生在这个区的乡镇。上世纪90年代夫妇二人取得了新西兰的国籍。2004年夫妇二人回国,把属于张某父亲的一所农村住宅翻盖一新,张某也开始回到国内工作。然而2008年,潘某接到一纸虹桥机场交通枢纽的拆迁裁决。上海机场集团要兴建机场的交通枢纽工程,而潘某的这栋小楼正好位于这一工程项目的范围之内。作为房屋被拆迁的补偿,潘某获得每平米761元的房屋重置补贴,以及1480元的土地补偿。计算下来潘某的拆迁补偿是67.3万元。潘某所在的闵行区邻近虹桥机场。在住宅市场上,它属于上海市的四类地区,类似的房屋在市场上的交易价格早已高达每平方米1.5万多元。潘某的小楼,仅仅靠一层二层的向外出租,就能获得每月4000元的租金。潘某不肯在明显低于市场价的拆迁协议上签字结果遭区政府强拆。女户主潘某称政府侵权,女户主潘某用燃烧瓶抵抗暴力拆迁。

[案例二] 曾某、李某与宜宾市忠和房地产开发公司、宜宾市慧光纺织有限责任公司房屋被拆迁安置合同纠纷案[宜宾市中级人民法院再审案。],曾某、李某系夫妻关系,2003年3月20日,二原告(乙方)与慧光公司(甲方)签订拆迁安置协议书,协议约定:甲方因建设拆除乙方位于宜宾市翠屏区仁爱街61号附4号私房,建筑面积146平方米,共中非住宅20平方米,按照宜宾市房地产管理局(1998)037号文件规定,营业房安置在建设路副仪器市场值班室1-2轴A-B轴20平方米,2004年10月30日交付新房。双方就所签协议和设计图纸到宜宾市翠屏园公证处办理了(2003)宜翠区公证字第937号公证书。2005年3月14日,宜宾市城市规划局以宜市规函(2005)83号文,将慧光公司原办理的规划手续上的建设单位更名为忠和公司。2005年4月1日,二原告(乙方)与忠和公司(甲方)签订营业房补充协议,就20平方米的非住宅房未返还给乙方协议:一、甲方同意在未返还乙方营业房时每月补助过渡费300元给乙言,直到返还乙方营业房为止。二、甲方返还乙方营业房时,乙方不补房价差   四、2005年4月1日到2005年9月30日交付营业房给乙方,如甲方未能在6个月内交付给乙方,甲方按每月违约金1000元给付乙方,到2005年12月30日止。2005年9月30日,忠和公司通知二原告去接收房屋,二原告以水电未完成等为由拒绝接收。2006年4月,二原告以被告交付的营业房旁没有值班室、楼上是厕所,与约定不符诉至法院。宜宾市翠屏区法院审理认为,二原告与慧光公司于2003年3月20日签订的《拆迁安置协议书》及2005年4月1日二原告与被告签订的《营业房补充协议书》所附的设计图纸复印件上对“厕所”二字有明显覆盖的痕迹,但被告交付营业房的位置及地点均未改变《拆迁安置协议书》约定的地点和位置,且被告交付营业房的地点和位置与设计图纸也没有发生实质性的改变。原告的诉讼请求不予支持。故判决:驳回二原告曾某光焕发、李某的诉讼请求。

曾某、李某不服向宜宾市中级人民法院申请再审。该院以原判遗漏诉讼主体宜宾市慧光纺织有限责任公司(简称慧光公司)为由裁定:指令宜宾市翠屏区法院再审。翠屏区法院再审查明的事实与原审生效判决查明的事实一致。另查明,原审判决驳回二原告的诉讼请求后,2006年8月18日,原审原告曾某、李某向原审被告忠和公司书面自愿换房申请:经法院裁决,双方协商本人同意由原1-2轴,A-B轴门面(20.77平方米)换到现2-3轴,A-B轴门面(20.77平方米)。2006年8月24日,原审原告李某领取了门面钥匙。原审再审认为,曾某、李某与慧光公司签订的拆迁安置协议书及与忠和公司签订的营业房补充协议,按照协议忠和公司承接了慧光公司对营业房的安置义务,原告起诉时就要求被告按照协议交付值班室营业房,协议合法有效。二原告与慧光公司签订的拆迁安置协议书在公证时所附设计图纸上对“厕所”二字有明显的覆盖痕迹,被告的行为确有不对,但2005年9月30日,忠和公司按照房补充协议约定的期间通知二原告交付的营业房与拆迁安置协议书约定的地点、位置没有改变,用途也为营业房,二原告诉请要求被告另行交付的值班室营业房不存在。因此原告诉讼请示的理由不能成立,原审判决驳回二原告的诉讼请求并无不当。二原告在再审中增加诉讼请求不符合相关法律规定,不予支持。此外,2006年8月18日,二原告所写的自愿换房申请说明二原告与忠和公司协商同意将二原告营业房的安置由原1-2轴、A-B轴门面换到2-3轴、A-B轴门面,并已实际交付,应视为双方对营业房的安置已形成了新的协议,原告的诉讼请求也不能支持。故判决:维持翠屏区人民法院(2006)翠屏民初字第654号民事判决。宣判后,曾某、李某夫妇不服,向宜宾市中级人民法院提起上诉。二审中查明,曾某、李某夫妇原有私人住宅房和营业用房,位于宜宾市翠屏区仁爱街。因城市拆迁需要,经政府批准,由宜宾市慧光纺织有限责任公司(后变更为宜宾市忠和房地产开发有限公司)对其房屋进行拆迁。2003年3月20日和2005年4月1日,双方就未返还的营业房签订了安置协议和补充协议。协议时,因该拆迁公司故意将安置的值班室、厕所设计图纸上的“厕所”二字予以掩盖。使曾某夫妇认为该公司安置给自己的值班室营业房不带公共厕所,从而使曾某夫妇签订了安置协议,违背了曾某夫妇的真实意思表示。双方酿成诉讼,曾某夫妇请求法院撤销变更安置地点,并赔偿损失。根据《合同法》第五十四条第二款:“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机关变更或者撤销”的规定,曾某夫妇有权向法院请求变更或者撤销。原审法院判决驳回曾某夫妇的诉讼请求不当。但该判决生效后,2006年8月18日,曾某夫妇自愿向宜宾市忠和房地产开发有限公司申请,同意将原安置门面房进行调换,双方重新签订了《拆迁安置补充协议》,并已实际交付使用,双方对营业房的安置进行了变更,形成了新的安置协议。根据《合同法》第五十五条第(二)款“具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权的,撤销权消灭”的规定,曾某夫妇丧失对原双方签订的营业房安置协议的撤销、变更权,其诉讼请求不能得到支持。通过以上辩法析理,耐心细致地做曾某夫妇的疏导工作,终于使曾某夫妇明白了处理该案的事实依据和法律依据,自愿申请撤回再审上诉。

二、原因探究立法回避与利益分歧导致城市房拆迁补偿安置合同纠纷案件不断出现

(一)发展与稳定的两难抉择:法律回避矛盾导致法律指引的却是以及政策性调整的不完备性

1、立法与政策指导状况

城市房屋拆迁补偿安置纠纷,实际上是经营土地的是政府出让土地、征收土地出让金等等这是政府很愿意做的事情,政府收取高出让金,把矛盾交给拆迁人和被拆迁人,这个做法从法理上是不妥当的。目前调整我国城市房屋拆迁补偿的法律散见于《宪法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》以及新出台的《物权法》。我国《宪法》和《物权法》明确了房屋所有权属性及所有权人对自己的不动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。[ 《物权法》第三十九条,《宪法》第十三条。]但对于拆迁程序的合法性、手段的恰当性、补偿是否公平适当却找不到立法上的明确规定,仅《物权法》第四十二条三款对征收个人的房屋及其不动产应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。因此2007年10月1日实施的《物权法》对城市房屋拆迁补偿安置问题最终也没有突破原有的规定。在拆迁的过程中,如对补偿没有达成合议,应当进行诉讼,法院会对拆迁目的的合法性,手段是否恰当,补偿的公平性等进行审查,最后才决定是否拆迁。但按照2001年国务院实施的《城市房屋拆迁管理条例》规定,诉讼过程不影响拆迁行为的进行,这是该条例最不合理的地方,[城市房屋拆迁管理条例十六条第二款+

]因此我们应废除这一条例,就是要求涉及财产及财产权的征收征用一定要走法律程序,而非行政程序。“而对于这些没有法律、法规、文件等规定,更没有对违反拆迁程序设定法律上的制裁后果,这就给城市房屋拆迁补偿安置纠纷的审理带来了许多不确定因素,时间情况的复杂性与立法的单薄造成了在这些案件的审理中矛盾重重。

2、立法的考量因素之一:保障城市的社会稳定

2007年10月1日,《物权法》正式实施,城市房屋拆迁补偿安置问题仍旧没有做出明确的规定。笔者认为,立法上对这个问题的回避主要是基于对城市社会稳定的考虑。第一,城市房屋的取得和使用具有有偿性和社会保障性。由于我国城市的社会保障体系尚未全面建立,居民一旦失去住房将会丧失基本的生存条件,影响社会稳定。第二,我国土地资源有限,应当最大限度的保护土地资源,实行最严格的商业开发政策。第三,我国经济发展存在不平衡性,各城市房屋拆迁补偿安置问题较具体,是以用国家政策调整。由于拆迁(无论公益事业还是商业开发)总是打着城市建设的名义,具有很强的政府色彩,各地的政策法规又各行其是,有冲突,有漏动,有缺陷。有很多不稳定因素。两害相权取其轻,立法者在权衡利弊的情况下维持了城市房屋拆迁补偿安置问题的原有法律框架,城市房屋拆迁补偿安置问题纠纷处理也因此处于模糊不清的状态。

3、立法考量因素之二:城市的发展需求

国家法律限制城市房屋拆迁必须符合城市规划和有利于城市旧区改建。但是近些年来,各个城市发生了若干强拆案件中,大多数是商业开发所致。拆迁的目的是为了实现城市规划的现代化,改善城市居民的居住条件,但这样的结果却使许多中低收入的家庭无能力购买昂贵的商品房,拆迁因此受到城市居民的抵触,而拆迁人在取得拆迁许可证后所进行的拆迁行为完全是一种商业行为,其目的是为了追求最大的利润。在实践中,拆迁补偿费用并不能够买另一处新房产,居民一旦失去了住房,他们就丧失了生活的基本保障,政府又没有很好的安置措施,这就造成了严重的不稳定因素。

(二)利益与诚信的艰难对抗:拆迁人追求最大的利润是城市房屋拆迁补偿安置纠纷产生的直接原因,立法和实践的矛盾是城市房屋拆迁补偿安置纠纷产生的最根本原因,而利益落差则是这类纠纷频繁出现的直接原因。笔者考察所收集的30例案件发现,这类纠纷中基本都涉及拆迁征用和土地的增值。特别是近两年来,房地产行业的不断升温使得一些开发商为了追求最大利润,存在违法拆迁、暴力拆迁,而有些被拆迁人不实事求是,在安置补偿上漫天要价,想借拆迁之机达到暴富目的,矛盾因此产生。本文前述两个案例都是由于房屋拆迁补偿而引发的。[案例二]中所涉曾某、李某与宜宾市忠和房地产开发公司、宜宾市慧光纺织有限责任公司房屋被拆迁安置合同纠纷案,宜宾市中级人民法院对再审案件加大调解力度,着眼于最大限度地增加和谐因素,“本着真情调解、定纷止争”的原则,从细微处着手,积极做当事人的工作,尽力消除由于官司造成的怨恨。通过法官辩证析理,耐心细致地做疏导调解工作,当事人终于明白了处理该案的事实依据和法律依据,自愿申请撤回再审上诉,从而使用这起房屋拆迁安置纠纷得以圆满解决。同样,笔者所在的地区2008年、2009年审结的多起城市房屋拆迁补偿安置纠纷也都是因为开发商为了追求最大利润,存在违法拆迁、暴力拆迁而引发的。如何在尖锐的矛盾面前妥善处理成为了城市房屋拆迁补偿安置纠纷中一个亟待解决的问题。当然,除以上原因外,还存在一些其他因素导致的纠纷。房屋拆迁当事人远离原住所地,导致了拆迁当事人各方面不习惯等情形。由于这些原因比较特殊,且不具有普遍意义,社会影响较小,笔者在此不予赘述。

三、矛盾观察:城市房屋拆迁补偿安置纠纷的链条反应

(一)良好的道德环境受到冲击甚至导致刑事犯罪

自古以来,我国民风纯朴,但城市房屋拆迁补偿安置纠纷的大量出现在一定程度上冲击了城市原有的良好道德环境。一些开发商为了追求最大利润,存在违法拆迁、暴力拆迁,而有些被拆迁人不实事求是,为了拆迁征用补偿更大利益而做出了背信弃义的行为,而如果法院教条地判决不考虑案件实际状况则可能产生这样一个逻辑:不诚信者获益,诚信者吃亏。社会的基本正义也会因此遭遇践踏。同时,在城市房屋拆迁补偿安置纠纷处理过程中还可能引起上访、群访等问题。在极端情况下,还会引发严重的刑事犯罪,如[案例一]中的当事人潘某不肯在明显低于市场价的拆迁协议上签字结果遭区政府强拆。女户主潘某称政府侵权,女户主潘某用燃烧瓶抵抗暴力拆迁。

(二)法律指引的缺失和地方性政策的指导导致城市房屋拆迁补偿安置纠纷同案不能同审

由于法律指引缺失,各地的地方性政策不完全统一,全国范围内对这类案件的处理也不相同。因为公平的补偿应由真正独立的评估机构评估,按市场价格给拆迁户补偿。本文第一部分例举的两个案件得到的是完全不同的处理结果,实际上不仅不同地区的处理方向不同,即使在同一地区、甚至同一法院的不同合议庭的判决或者审判方向也可能大相径庭,这种现象在一定程度上影响了审判的公平、公正性和权威性。

四、对策总结:城市房屋拆迁补偿安置纠纷的解决途径

由于立法上的不完备、政策考虑的不稳定性和客观社会的复杂性等诸多因素导致了城市房屋拆迁补偿安置问题成为一个全国范围内比较普遍的问题,笔者认为问题的根本解决需要用立法的形式将城市房屋拆迁补偿安置标准明确下来。但“法官不能拒绝裁判”,在目前的立法和政策条件下,法院无法回避矛盾,因此纠纷的妥善解决也需要法院从自身的职能作用出发,坚持最基本的社会正义,灵活处理。

(一)纠纷之内发挥法院的和谐构建功能

1、注重法官思维的转变:充分进行利益衡量

正义有着一张“普洛透斯的脸”,它涉及个人行为和人际关系安排的范畴。对个人来讲,正义即善,对社会来讲,正义就是人际关系中的公道、公平。归根结底,正义是合适的分配利益和责任的状态[ 周永坤著:《法理学》,法律出版社2004年版第229页]。在笔者搜集的30余例案件中,城市房屋拆迁补偿安置纠纷产生的原因各不相同,机械使用政策规定判决无效返还可能会违背最基本的社会正义,而简单的套用“无效认定、有效处理”的做法也是不合理、不准确的。面对这类矛盾时,法官必须转变审判思维,在法律政策之外寻求裁判的方法,通过“利益衡量”做出公正的裁判。在英美法系国家中,陪审团通过对事实的认定做出判断,而陪审团成员并非专业的法律人事,他们判断案件的依据就是社会经验和对人情、事理的理解,这种理解是一个个普通人对基本社会正义的理解。“利益衡量”与其类似,指法官在案情事实查清后,综合把握案件的实质,结合当地的社会环境、经济状况、价值观念等,对当事人的利害关系作比较衡量,平衡当事人双方的经济利益。梁慧星教授将利益衡量的操作规则概括为:“实质判断加上法律根据。即裁判者在作出利益保护的评价后再去寻找法律依据。”在[案例二]中,最终使曾某夫妇明白了处理该案的事实依据和法律依据,自愿申请撤回再审上诉。这个判决正式在矛盾中转变审判思维,充分进行利益衡量的结果。在[案例二]法官向曾某夫妇释明了具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权的,撤销权消灭”的规定,其诉讼请求不能得到支持。通过以上辩法析理,耐心细致地做曾某夫妇的疏导工作,这些事实,法官在内心已形成了合理的判决意向,并结合案件的具体情况,使得判决结果不仅合理而且合法。

2、把握判决的度:在政策方向与利益衡量间寻求发展和稳定

城市房屋拆迁补偿安置问题是基于其拆迁人与被拆迁人的利益关系及其政府的宏观调控。改革开放之初,国家为了加快城市建设,出台了一系列政策法规,随着社会经济的不断发展,社会生活实际发生了巨大的变化,原有的法律、法规已不适应社会的发展需求,这就要求法官在审理案件充分进行利益衡量时,还必须树立审判的政治意识,把握判决的度,在政策方向和利益衡量之间寻求发展和稳定。笔者认为,法官在处理城市房屋拆迁补偿安置问题上,现阶段应当牢牢把握我国的政策性规定,在保证稳定的前提下促进社会发展。

 3.发挥法院系统内部的案例指导作用:指导法官从宏观上把握政治脉搏,增强裁判的统一性

    我国对城市房屋拆迁补偿安置问题的相关政策,是基于多方面的考虑,但是一旦城市房屋拆迁补偿安置产生纠纷,法院就不能拒绝裁判。通过利益衡量和政治考虑,可以在法律的框架下充分发挥法官的自由裁量权,保证个案的公正性,维护交易秩序。但法律适用的统一性也必须予以关注,笔者认为城市房屋拆迁补偿安置纠纷在个案细节上纷繁复杂,但宏观上仍具有共性,在法院系统内部进行案例指导(包括宏观指导与个案案例指导)更有利于法官把握政治脉搏,增强裁判的统一性。江苏省高级人民法院《关于进一步规范城市房屋拆迁案件审理工作的通知》[ 苏高法[2004]第164号关于进一步规范城市房屋拆迁案件审理工作的通知]中对这类案件的审理进行了抽象的审判指导,同时,江苏高院《参阅案例》也对这类城市房屋拆迁补偿安置纠纷个案的判决发布了指导性的意见,这对于该省法院法官的审判结论的合法性、合理性、法律适用的统一性,把握判决结果的宏观目的起到了重要作用。

4、创造良好的调节氛围:以大调解方式化解矛盾,争取良好的社会效果

调节并非万能,但在相关法律规定不明确的情况下通过调节化解社会矛盾通常能够取得更好的社会效果。城市房屋拆迁补偿安置纠纷。法院在审理这类案件时应当充分认识“走出去的重要性”,通过大调解的方式争取各级政府的协助,这样能够化解审判权与行政许可权的冲突,也能够达到较好的调节效果。

(二)纠纷之外组建、健全拆迁补偿安置配套保障措施

1、城市的客观发展现实决定了旧区改造及拆迁的必然性。国家法律法规以及相关政策的模棱两可导致了城市房屋拆迁补偿安置纠纷不断出现,笔者认为,对被拆迁人切身利益的保护,对法院裁判的合法性、统一性和对城市经济的稳定发展都是有利的。从民事行为主体的角度来看,被拆迁人不是绝对的弱者,拆迁人也非绝对的强者,我们有理由相信被拆迁人作为一个完全民事行为能力人的理性选择。在一般情况下作为理性人,他们知道怎样使自己的利益最大化。在今后的审判中,是否要考虑利益落差也是一个值得商榷的问题,从城市房屋拆迁补偿安置案例纠纷来看,绝大多数的纠纷都是由于土地征用补偿而引起的,只要不涉及巨额利益,被拆迁人通常也不愿意介入诉讼,组建健全拆迁补偿安置配套保障措施也就确立了拆迁后的风险承担,更有利于拆迁人作出理性的选择。

五、结语

城市房屋拆迁补偿安置问题相对其它法律问题而言非常具体、实践性强,但它关系到我国城市的快速发展,社会意义深远。目前,我国法律指引的缺失,存在违法拆迁、暴力拆迁,由此也引发了许多纠纷,其中的一些纠纷甚至在全国范围内掀起了轩然大波。在法律规定不完善,社会经济转轨、发展的大背景下,处理好这类纠纷关系到社会的发展、国家的稳定和人民的切身利益。笔者通过分析个案,探索了城市房屋拆迁补偿安置纠纷的形成原因和社会影响,认为在现阶段,法官处理案件时应当充分发挥法院的审判职能作用:转变审判思维充分进行利益衡量,增强政治敏感性把握政策方向,同时通过案例指导、大调解措施在保障个案公正、合理合法的同时促进法律适用的统一性。最后笔者认为,城市房屋拆迁补偿安置纠纷的全面解决,依赖于拆迁人的合法性、补偿的公平性及其社会保障等配套措施的不断完善性。

本文在写作过程中,主要参考了《宪法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《物权法》、《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》等及2009年12月16日国务院法制办公室就“拆迁变法”召开专家学者座谈会的有关内容及中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑的强拆应走法律而非行政程序的有关内容。

作者简介:

刘海波,男,1974年10月生,毕业于中国政法大学研究生院,硕士研究生,在职博士在读,曾发表论文《论执行难问题的研究》、《浅谈民事诉讼中的举证责任》收藏在中国政法大学图书馆、《论提高司法效率的途径》获得全国法院系统第十七届学术讨论会征文优秀奖、《还是法官好啊》载人民法院报(2008年7月28日)二版。

李臣,男,1970年生,毕业于中南政法大学,现任沈阳高新技术产业开发区人民法院执行庭庭长。

吴明媚,女,1990年1月生,沈阳理工大学法学院在读学生。

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